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    國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、國(guó)家稅務(wù)總局?jǐn)M定的《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案（征求意見(jiàn)稿）》已向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。這次改革對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)來(lái)說(shuō)，是一次革命性的變革，具有里程碑式的深遠(yuǎn)意義。

    燃油稅費(fèi)改革是規(guī)范政府收費(fèi)行為，提高征收效率，降低征費(fèi)成本，實(shí)現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)的客觀需要。

    應(yīng)該說(shuō)，養(yǎng)路費(fèi)對(duì)于我國(guó)公路事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用并作出了巨大貢獻(xiàn)。但也確實(shí)存在著自身無(wú)法解決的弊端，主要表現(xiàn)為：一是養(yǎng)路費(fèi)的征收基本上是按照車(chē)輛的標(biāo)定噸位定額計(jì)征的，無(wú)法體現(xiàn)車(chē)輛對(duì)公路使用的頻度和強(qiáng)度，更未反映燃油消耗的情況，公平性較差；二是征收難度高，普遍存在隨意減免和特權(quán)車(chē)等現(xiàn)象，逃收漏收問(wèn)題突出，據(jù)估計(jì)，養(yǎng)路費(fèi)全國(guó)平均漏征率約為6%至10%；三是存在著收費(fèi)行為不規(guī)范的問(wèn)題，造成異地掛牌、大噸小標(biāo)、超限超載現(xiàn)象十分突出。本次稅費(fèi)改革，將六費(fèi)取消，代之以統(tǒng)一征收成品油消費(fèi)稅，在用油的同時(shí)即完成了繳稅的過(guò)程，與現(xiàn)行的征費(fèi)方式比，可以大大節(jié)省征收成本，提高征收效率。能夠更好地反映相關(guān)公路用戶(hù)使用公路程度，體現(xiàn)了社會(huì)公平負(fù)擔(dān)的原則；同時(shí)還規(guī)范了政府收費(fèi)行為，做到應(yīng)收盡收，排除了偷逃和漏征的可能性，也有利于防止和杜絕其他違法行為。

    燃油稅費(fèi)改革是以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，合理配置資源，調(diào)整消費(fèi)模式和落實(shí)國(guó)家節(jié)能減排戰(zhàn)略的必然選擇。

    石油是稀缺性資源，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，資源環(huán)境所面臨的壓力十分巨大。一方面，我國(guó)對(duì)石油需求不斷增加，由于資源匱乏，對(duì)外依存度目前已高達(dá)到50%。另一方面，我國(guó)石油利用效率低、單耗水平高、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，我國(guó)單位GDP石油消耗和機(jī)動(dòng)車(chē)每百公里油耗都明顯高于發(fā)達(dá)國(guó)家水平，尤其是在車(chē)輛用油方面的燃油經(jīng)濟(jì)性水平比日本低20%以上，比歐洲低15%以上，比美國(guó)低5%以上。同時(shí)，燃油的大量使用總是伴隨著環(huán)境污染和對(duì)全球氣候變暖影響的加劇。目前我國(guó)大城市80%以上的一氧化碳、40%以上的氮氧化物，來(lái)自機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放，燃油的過(guò)度消費(fèi)和粗放使用給社會(huì)帶來(lái)了巨大的負(fù)外部性。深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就需要在全社會(huì)樹(shù)立節(jié)能減排的觀念和意識(shí)，迫切需要采取切實(shí)有效的措施來(lái)引導(dǎo)燃油合理消費(fèi)和提高燃油使用效率。僅僅依靠宣傳教育和行政手段的干預(yù)是不足的，最有效的方法是經(jīng)濟(jì)手段。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，人均燃油消耗量是和燃油稅負(fù)高低密切相關(guān)的，美國(guó)由于燃油稅負(fù)較低，其人均燃油消耗量是日本和歐洲國(guó)家的兩倍以上。因此，通過(guò)征收成品油消費(fèi)稅，提高燃油的使用成本，可以有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也能充分反映稀缺資源的真實(shí)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，優(yōu)化資源配置，從而引導(dǎo)社會(huì)消費(fèi)模式轉(zhuǎn)變，抑制過(guò)度和粗放的燃油消費(fèi)，促進(jìn)節(jié)能減排。

    燃油稅費(fèi)改革是抓住機(jī)遇，深化改革，擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。

    首先，本次燃油稅費(fèi)改革是在國(guó)內(nèi)油價(jià)較高而國(guó)際油價(jià)相對(duì)較低的情況下推出的，從實(shí)施的角度看，這是千載難逢的機(jī)遇，可以收到加稅不漲價(jià)的效果，避免引起社會(huì)震動(dòng)。而按照從量計(jì)額的方式征收，稅額與油價(jià)高低無(wú)關(guān)，當(dāng)油價(jià)高的時(shí)候，稅率就低，當(dāng)油價(jià)低時(shí)，稅率就高，這樣可以有效地降低油價(jià)波動(dòng)的幅度，增加稅收的穩(wěn)定性。其次，燃油稅費(fèi)改革從討論提出，歷經(jīng)十余年難以出臺(tái)實(shí)施，除了油價(jià)高低的時(shí)機(jī)外，還有一個(gè)重要原因就是過(guò)去的方案對(duì)非道路用戶(hù)的燃油補(bǔ)償機(jī)制上有障礙，在技術(shù)上難以克服，現(xiàn)在采用消費(fèi)稅一攬子解決，解開(kāi)了這個(gè)死結(jié)，體現(xiàn)了通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新來(lái)深化改革。另外，在這次改革方案中還包含了逐步有序取消二級(jí)公路收費(fèi)的內(nèi)容，這對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義和作用。因?yàn)椋y(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要義就在于實(shí)現(xiàn)區(qū)域、城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，而降低其流動(dòng)成本就是最有效的方式。逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，必將大大減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，有利于擴(kuò)大內(nèi)需，方便人民群眾安全便捷出行。同時(shí)，還可以通過(guò)稅負(fù)方式有效加大對(duì)西部地區(qū)和老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)區(qū)域交通的協(xié)調(diào)發(fā)展。 

    這次改革帶給交通行業(yè)的發(fā)展機(jī)遇是十分難得的。具體說(shuō)來(lái)，有以下幾個(gè)方面：

    第一，有利于抑制超限超載，促進(jìn)運(yùn)輸裝備升級(jí)和車(chē)船制造業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。

    超限超載是一個(gè)社會(huì)頑疾，其屢治不除的根本原因在于經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。傳統(tǒng)的養(yǎng)路費(fèi)征收是按照標(biāo)定噸位核算的，這就給超限超載、大噸小標(biāo)提供了偷逃養(yǎng)路費(fèi)的空隙。通行費(fèi)也是按標(biāo)準(zhǔn)車(chē)型核算的，超限超載所帶來(lái)的超額利潤(rùn)主要就來(lái)自偷逃的養(yǎng)路費(fèi)和通行費(fèi)。計(jì)重收費(fèi)的實(shí)施已經(jīng)堵住了通行費(fèi)偷逃的漏洞，燃油稅費(fèi)改革后，偷逃養(yǎng)路費(fèi)的漏洞也將被杜絕。這對(duì)于超限超載來(lái)講無(wú)異于釜底抽薪，必將產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的積極效果。另外，實(shí)行燃油稅費(fèi)改革后，運(yùn)輸企業(yè)必然會(huì)從降低成本的因素考慮加快更新車(chē)船裝備，更多地采用高效低耗的大型和專(zhuān)業(yè)化的車(chē)輛和船舶，這對(duì)于優(yōu)化運(yùn)輸企業(yè)的車(chē)輛結(jié)構(gòu)，提高運(yùn)輸效率，實(shí)現(xiàn)交通行業(yè)的節(jié)能減排目標(biāo)是非常重要的。同時(shí)，它也必然會(huì)促使車(chē)輛制造行業(yè)加大技術(shù)創(chuàng)新的力度，開(kāi)發(fā)和制造更多符合標(biāo)準(zhǔn)的、經(jīng)濟(jì)性能更高的新型車(chē)輛和裝備。

    第二，有利于治理“公路三亂”，減輕運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者負(fù)擔(dān)，促進(jìn)運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

    這次改革方案取消的六費(fèi)總量接近1400億元，這些費(fèi)用尤其是涉及到運(yùn)輸方面的費(fèi)用都是由運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者負(fù)擔(dān)的。改革后油價(jià)不漲，這意味著運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者負(fù)擔(dān)將會(huì)大大減輕。長(zhǎng)期以來(lái)，在公路養(yǎng)護(hù)和運(yùn)輸管理中，收費(fèi)既是一種比較有效的手段，但也誘發(fā)了一些問(wèn)題，使行業(yè)健康發(fā)展受到影響。如“三亂”問(wèn)題屢禁不止，管理的重點(diǎn)和方向發(fā)生偏移等。由于收費(fèi)、處罰職能與“市場(chǎng)監(jiān)管”及“公共服務(wù)”同時(shí)存在，在利益的驅(qū)動(dòng)下，難免發(fā)生“重收費(fèi)，輕監(jiān)管”和“重處罰、輕服務(wù)”的問(wèn)題，往往出現(xiàn)“管理就是收費(fèi)，執(zhí)法就是罰款”的現(xiàn)象。稅費(fèi)改革后，管理中的收費(fèi)職能和處罰職能將被轉(zhuǎn)移，這可以促使交通管理部門(mén)充分履行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的政府職能，更加側(cè)重監(jiān)管與服務(wù)，為規(guī)范管理奠定制度條件，促進(jìn)交通運(yùn)輸行業(yè)的健康有序發(fā)展。

    第三，有利于調(diào)整公路建設(shè)投資結(jié)構(gòu)，改變過(guò)分依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制籌資的方式，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)變。

    公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)公益性事業(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公路欠賬多，資金缺口大，一度嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。正是由于交通行業(yè)根據(jù)我國(guó)實(shí)情，創(chuàng)新性地提出了收費(fèi)公路政策，才使我國(guó)的公路建設(shè)在短短的十幾年間走過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家四十年所走過(guò)的歷程，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展。但是，應(yīng)該看到，這種政策是在一定條件下的特定選擇，也有過(guò)度市場(chǎng)化所產(chǎn)生的問(wèn)題。從理論上講，公益性的設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，應(yīng)該更多地通過(guò)政府稅收的方式加以籌措。這次改革方案中增加了“逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)”的安排，初步形成了通過(guò)公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式解決二級(jí)公路建設(shè)形成的債務(wù)問(wèn)題和未來(lái)發(fā)展資金問(wèn)題的機(jī)制。這對(duì)于調(diào)整公路建設(shè)投資結(jié)構(gòu)，有效緩解地方公路建設(shè)資金不足的壓力非常有利。有助于發(fā)揮政府財(cái)政資金的公共服務(wù)效能，增強(qiáng)政府的信譽(yù)，實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)這項(xiàng)公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府公共財(cái)政資金供給的回歸。

    第四，有利于興利除弊，化解公路債務(wù)危機(jī)，減少收費(fèi)公路規(guī)模，優(yōu)化收費(fèi)公路結(jié)構(gòu)。

    收費(fèi)公路政策是我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展最重要的支撐，在現(xiàn)有的公路網(wǎng)中，95%的高速公路、61%的一級(jí)公路、42%的二級(jí)公路都是依靠收費(fèi)公路政策建設(shè)的。實(shí)踐證明，收費(fèi)公路政策對(duì)于推進(jìn)我國(guó)公路交通的發(fā)展，有效緩解公路交通對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”制約功不可沒(méi)。但發(fā)展到今天，也出現(xiàn)了一些不容忽視的問(wèn)題，主要是規(guī)模大，站點(diǎn)多，結(jié)構(gòu)不合理，管理不規(guī)范，其中以二級(jí)公路收費(fèi)最為突出。二級(jí)公路收費(fèi)公路占收費(fèi)公路總里程的60%，但其收費(fèi)額只占整個(gè)收費(fèi)公路收入的12%，而且管理成本高，收費(fèi)效益差，很多地方已收不抵支，債務(wù)越滾越大，蘊(yùn)藏著很大的金融和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而且二級(jí)公路多數(shù)與老百姓的生活密切相關(guān)，其收費(fèi)對(duì)城鄉(xiāng)居民的日常生活影響較大，負(fù)面影響突出。這次改革，逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式支持解決地方二級(jí)公路建設(shè)中的債務(wù)問(wèn)題，是地方交通部門(mén)擺脫債務(wù)包袱，輕裝上陣的最佳時(shí)機(jī)。它能夠使收費(fèi)公路里程和收費(fèi)站點(diǎn)數(shù)量減少一半以上，解決收費(fèi)公路規(guī)模過(guò)大問(wèn)題，優(yōu)化收費(fèi)公路結(jié)構(gòu)。同時(shí)這種“取消”不會(huì)影響收費(fèi)公路的主要融資功能，使得收費(fèi)公路的政策能夠得到更好的利用，收到更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

    在我們?yōu)榻煌ㄐ袠I(yè)發(fā)展面臨著如此難得的重大機(jī)遇而感到振奮的同時(shí)，必須看到稅費(fèi)改革也給交通行業(yè)帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

    燃油稅費(fèi)改革要求深化交通運(yùn)輸管理體制改革與創(chuàng)新。我國(guó)現(xiàn)行的交通建設(shè)和管理以及運(yùn)輸管理體制和管理職能是依托收費(fèi)征稽，以之為基礎(chǔ)的。在公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理方面，部分現(xiàn)行的事權(quán)、人權(quán)管理職能是與規(guī)費(fèi)征收使用相對(duì)應(yīng)的。稅費(fèi)改革后，所有的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用均來(lái)自中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式和程序是有著嚴(yán)格規(guī)定的，這就對(duì)原有的管理體制、管理機(jī)制和資金使用方式提出了挑戰(zhàn)。如果不深化改革，適應(yīng)這種挑戰(zhàn)，理順?lè)椒矫婷娴年P(guān)系，形成責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的新型管理模式，就有可能出現(xiàn)只有責(zé)任沒(méi)有權(quán)力、只有義務(wù)沒(méi)有手段的風(fēng)險(xiǎn)。在運(yùn)輸管理方面，市場(chǎng)的準(zhǔn)入和調(diào)控有賴(lài)于依托規(guī)費(fèi)所形成的經(jīng)濟(jì)手段。費(fèi)改稅后，這個(gè)手段沒(méi)有了，怎樣有效地做好運(yùn)輸市場(chǎng)的監(jiān)管與調(diào)控，切實(shí)保證形成統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的運(yùn)輸市場(chǎng)，就需要在體制機(jī)制和政策上進(jìn)行改革與創(chuàng)新。

    燃油稅費(fèi)改革需要探索形成融資新機(jī)制的有效途徑和方式。由于養(yǎng)路費(fèi)的征收和管理使用都是以省級(jí)交通主管部門(mén)為主體的，所以目前在很多地方他們都利用這些規(guī)費(fèi)搭建融資平臺(tái)，擴(kuò)大公路建設(shè)資金的來(lái)源渠道，收到了積極的效果，有力促進(jìn)了地方交通建設(shè)的發(fā)展。用于融資的主要方式有兩種，一是鑒于長(zhǎng)期以來(lái)各地地方財(cái)政預(yù)算中對(duì)公路設(shè)施的投資較少，使得公路養(yǎng)路費(fèi)、客貨運(yùn)附加費(fèi)一直被地方交通部門(mén)作為公路建設(shè)資本金的重要來(lái)源，這兩種規(guī)費(fèi)中的30％至50%被用作建設(shè)項(xiàng)目資本金，約占項(xiàng)目資本金的30%左右。二是銀行信貸資金是我國(guó)公路建設(shè)資金的最重要來(lái)源，約占我國(guó)當(dāng)前公路融資的70%。而獲取銀行信貸資金一般需要擔(dān)保與抵押，一直以來(lái)，地方也將養(yǎng)路費(fèi)等規(guī)費(fèi)作質(zhì)押和擔(dān)保向銀行貸款以取得建設(shè)資金。稅費(fèi)改革后，這些做法還能不能繼續(xù)，尤其是在采取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后，如何進(jìn)一步保持公路養(yǎng)路費(fèi)等規(guī)費(fèi)在公路建設(shè)融資領(lǐng)域的功能，為交通發(fā)展提供盡可能多的資金來(lái)源支持是未來(lái)交通行業(yè)需要應(yīng)對(duì)的又一挑戰(zhàn)。為此，就需要探索利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金形成交通建設(shè)融資平臺(tái)的新途徑和新機(jī)制。

    燃油稅費(fèi)改革需要妥善解決相關(guān)人員的分流與安置。

    此次稅費(fèi)改革涉及到十余萬(wàn)名規(guī)費(fèi)稽征人員，逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)還涉及到眾多的收費(fèi)人員。妥善處理這些人員的安置問(wèn)題關(guān)系到交通行業(yè)從業(yè)者的工作積極性，進(jìn)而關(guān)乎整個(gè)行業(yè)的發(fā)展，也關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。本次《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案（征求意見(jiàn)稿）》中提出：“妥善安置交通收費(fèi)征稽人員。在地方各級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，多渠道妥善安置，中央相關(guān)部門(mén)給予指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和支持，確保改革穩(wěn)妥有序推進(jìn)。”為解決這個(gè)問(wèn)題明確了方向。解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵因素是要變行業(yè)行為為政府行為，由各省（區(qū)、市）人民政府為主體來(lái)加以組織實(shí)施和落實(shí)。交通行業(yè)也要加強(qiáng)宣傳和教育，提高大家對(duì)稅費(fèi)改革重大意義的認(rèn)識(shí)，從國(guó)家大局和行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的觀點(diǎn)出發(fā)，理解改革，支持改革。認(rèn)真研究制定人員安置分流的工作計(jì)劃和具體實(shí)施方案，做到妥善解決，不留隱患。 

    成品油價(jià)稅費(fèi)改革是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，需要中央和地方、各個(gè)部門(mén)、不同行業(yè)之間的配合。對(duì)于交通行業(yè)來(lái)說(shuō)，是機(jī)遇挑戰(zhàn)并存，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。我們要抓住機(jī)遇，認(rèn)真研究改革中面臨的各類(lèi)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，如在新的稅收體系下如何建立公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金籌措和使用的長(zhǎng)效機(jī)制，如何推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)體制“事企分開(kāi)，管養(yǎng)分離”的改革，如何建立有效的油運(yùn)價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制等等。我們有理由相信，只要我們以積極的態(tài)度，務(wù)實(shí)的作風(fēng)，創(chuàng)新的思路扎實(shí)工作，就一定能夠通過(guò)燃油稅費(fèi)改革促進(jìn)交通行業(yè)又好又快發(fā)展。